近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》的編制背景是什么?有何主要特征，彰顯了哪些亮點?垂直管理制度改革的關鍵是什么?帶著這些問題，中國環境報記者采訪了環境保護部地方環保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤。
吳舜澤：牽頭承擔國家環境保護“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃以及水污染防治行動計劃等研究編制技術工作，全程參與了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》研究起草工作。
首先，對黨中央、國務院相關政策和精神進行深入學習和研究，系統梳理了黨的十八大以來生態文明體制改革和生態環境保護的政策走勢。我理解，一定要把垂直管理制度改革放在這一大背景、大體系中去看，這是一脈相承的，要避免孤立片面地理解。
其次，廣泛聽取了省級政府及環保、發改、財政、編辦等相關部門，市縣級政府及相關部門，專家學者等意見建議。同時，還走訪了工商、質檢等有過垂直管理經歷的部門，了解其改革的經驗和教訓。他山之石，可以攻玉。目前形成的《意見》，實際上綜合了其他部門的不少好的經驗，也對如何規避相關問題做了大量的針對性設計。另外，搞了不少專題研究、分析論證、模擬推演，形成70余萬字的材料。
最后，做了大量的部門協調、政策研擬等工作，幾十次易其稿，才完成《意見》的編制。應該講，這次前期工作扎實細致，謀定而后動，有堅持有創新，有關部門給了大力支持。《意見》出臺凝聚了各方智慧，體現了黨中央、國務院對環境保護的高度重視，對改善環境質量的殷切期待。
一是突出問題導向。
習近平總書記在五中全會說明中指出，現行以地方為主的環保體制存在“4個突出問題”:一是難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任，二是難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的干預，三是難以適應統籌解決跨區域、跨流域環境問題的新要求，四是難以規范和加強地方環保機構隊伍建設。可以說整個《意見》都是針對這“4個突出問題”展開的。
針對第一個問題，《意見》強調地方黨委和政府對生態環境負總責，明確相關部門環保責任，要求各省制定責任清單，解決各部門職能交叉不清的問題。這一點最重要的，是與其他系統垂管改革的一個最大差異。若忽視這一點，就把這次垂改工作不正確地局限于環保系統內部體制機制的調整，定位飄了，重點就肯定偏了。
針對第二個問題，《意見》通過干部任免、財政供養關系變革減少地方干預。市級環保局領導班子成員實行以省環保廳為主的干部任免體制，確保環保局長站得住也頂得住。市級環境監測機構、市縣兩級環境監察機構人員和工作經費全部由省級環保廳承擔。垂直管理在減少監測監察執法的地方干預方面的作用，應該是立竿見影的。
針對第三個問題，《意見》通過制度創新的方式加以解決。在以往的體制下，環保部門是按照行政區域劃分的，環境問題往往是各管一段。垂直管理制度改革后，省、市兩級環保部門在“條”上的調控力量就會明顯加大，比如省級環保部門可以探索按流域設置環境執法和行政監管機構，有利于打破行政區的束縛而根據生態系統的整體性進行綜合統籌。
針對第四個問題，《意見》也給予了回應。根據我們的統計，全國還有180多個縣級環保局不是行政局而是事業局，有不少還是合署局。另外，還存在環境執法主體資格、著裝等方面的問題。通過垂直管理制度改革，這些問題可以得到較大程度的解決。
二是突出目標導向。
改革的目的就是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環保管理體制。
其中，最主要的改革目標是從“以塊為主”調整為“條塊結合”。“條”指的是環保系統，“塊”是指地方黨委政府和相關部門。對于“條”來說，強化了省級、市級環保部門的作用，強化省級環保部門的環境監察督政職責、市級環境執法查企職責。對于“塊”來說，通過設立環境保護委員會、制定責任清單等制度創新，明確了地方政府及相關部門的環保責任。我體會，垂改設計最難把握的就是條塊關系處理分寸的拿捏，要使條和塊權責明晰、落實、平衡。
針對“條塊結合”的目標，改革力圖實現“兩個加強”：加強地方黨委政府環保責任的落實，加強對黨委政府環保責任落實情況的監督。其中創新性的舉措是省級環保部門逐市或者跨區域設立監察機構，類似紀檢部門和審計部門，突出監督關口前移，事前事中事后監督相統一。改革力圖實現“兩個聚焦”：省級環保部門更加聚焦環境質量監測考核工作和對相關部門環保履職情況的監督工作，市縣級環保部門更加聚焦日常執法工作和執法性監測工作。改革力圖實現“兩個健全”，即環境保護委員會議事協調機制，健全環境監測執法信息共享和聯動機制。有時候體制解決不了的問題，需要機制和政策進行彌補，需要環環相扣地做好頂層設計。
三是突出對地方訴求的回應。
垂直管理改革要動體制、機制、機構，是底盤性的制度。過去是省、市、縣環保機構上下一般粗，機構、職能設置都類似。這次改革后，會有比較大的調整，優化了省市縣三級環保部門職責，各自聚焦主責主業，發揮各自優勢。因此，各地對改革都非常關注，也會產生不同的訴求。
綜合來看，省級環保部門擔心的是全部垂管后“責任過大”。市縣環保部門擔心的是監測監察執法上收后“沒有手段”。地方黨委政府擔心的是“權責不統一”。環保系統干部職工擔心的是歸屬、待遇等涉及切身利益的問題。針對以上問題，我們在編制《意見》時給予了充分的考慮，通過制度、機制的安排，應該說得到了比較好的解決。
第一，重新界定了環境監察的內涵，實現環境監察和環境執法的分離。過去環境監察主要是針對污染源監督檢查，改革后則更多地強調督政。
實質是監察上收、執法下移。監察上收，就是通過設立派駐機構，強化省級環保部門對市縣政府及其相關部門環保履責情況的監察。改革后的環境監察等于日常駐點式監督加上定期督察巡視，二者結合就實現了全過程監督。這樣做可以倒逼黨委和政府履行環境保護責任，制度化、機制化、長效化地落實“黨政同責”、“一崗雙責”。
執法下移，就是充分發揮縣級環保部門執法快速、機動、貼近現場的優勢，提升基層執法的效能。黨的十八屆三中全會強調整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題。將執法權集中在基層，增強執法的統一性、權威性、有效性。
同時，這也是基于現實層面的考量。目前全國省以下環境執法隊伍有7萬余人，如果全部上收到省級環保部門，就會把市縣環保部門抽空，加大省級環保部門的責任和壓力，不利于現場執法工作的開展。
第二，重新劃分了生態環境質量監測事權，收生態環境質量監測，留環境執法監測。
《意見》要求，省級環保部門要上收市級環境監測機構和隊伍，主要負責質量監測;縣級環境監測機構還是留在屬地，主要負責執法監測，配合和支持環境執法隊伍進行污染源執法。
一方面，這樣做符合生態文明體制改革總體方向。《生態環境監測網絡建設方案》提出，地方各級環境保護部門相應上收生態環境質量監測事權，逐級承擔重點污染源監督性監測及環境應急監測等職能。另一方面，有利于提升基層監測執法效能，實現“測管協同”。現場執法往往專業性比較強，要以準確的監測數據為前提，這就需要進一步強化縣級監測機構污染源監測的職能。
垂直管理制度改革首要的是落實地方政府責任并加強監督檢查，發揮地方黨委和政府抓生態環境保護的積極性，這也是我國加快補齊生態環境短板的機制體制優勢。如果環保部門所有領域都實行完全垂直管理，改革方案制定十分簡單，但地方黨委政府履行環保責任的積極性就可能降低，環保部門的責任就會無限放大，改革工作可能會“翻燒餅”。
需要特別強調的是，環保工作本身特別復雜，只有創新思路，通過體制、機制、政策多層次安排，才能解決各方面問題。因此，對垂直管理制度改革的理解切忌簡單化。改革要注意對地方訴求的回應，使新老環境保護體制平穩過渡。實行監測監察執法垂直管理，符合習近平總書記對環保工作提出的要求，符合環保工作本身的特征，符合生態文明體制改革總體方向。只有這樣改革，才能穩定、持續、有效。
一些改革頂層設計不錯，但是局部人的問題沒有解決好，對改革就造成了被動影響。因此，要積極穩妥、有序地處理好人員調整，確保環保干部職工有良好的工作環境和發展空間。從目前改革設計來看，能統籌逐步解決環保機構和隊伍規范化建設問題。由于采取了系統創新的改革路徑，區縣基層環保系統人員絕大多數還留在屬地，都有事干、有崗位、有飯吃。只是財政經費和管理隸屬關系有所調整而已，基本不會出現波動、折騰、反復的問題。“十三五”時期環保任務本來就很重，一定要保證改革的穩定性。
試點省份的選擇主要考慮如下因素：
首先，要考慮省委省政府對改革的積極性。目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省(市、區)正在積極開展前期工作。
其次，要綜合考慮不同區域的差異性。我國不同區域問題差異性太大，如何落地、如何在操作層面搞好實施工作，確需考慮中、東、西區域的差異，考慮省、直轄市等不同行政區劃類別的差異。
第三，要有一定基礎，思想和意識到位，形成標桿和示范效應。環境保護部將加強跟蹤分析、窗口指導、總結評估，對出現的問題及時進行研究，對好的做法進行推廣，推動《意見》落實落地。
